La digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici è stata affermata dal Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) tra i principali strumenti a supporto e realizzazione dell’evidenza pubblica.
Attraverso la digitalizzazione, infatti, l’attività amministrativa è resa maggiormente trasparente - e, dunque, conoscibile e verificabile dall’esterno -, efficiente ed efficace, potendo essere svolta in tempi e modalità più celeri e semplificate e, conseguentemente, comportando una razionalizzazione di spese e risorse.
La digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici è resa possibile grazie all’interoperabilità tra la Banca dati nazionale dei contratti pubblici istituita presso l’Autorità Nazionale Anti Corruzione (c.d. ANAC), le piattaforme di approvvigionamento digitale utilizzate dalle Stazioni appaltanti e i sistemi informativi degli Enti e Amministrazioni Pubbliche coinvolte - direttamente o incidentalmente - nel ciclo di vita dei contratti pubblici, realizzando in tal modo il c.d. ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement).
In particolare, tramite la predetta interoperabilità, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici riceve e, a sua volta, fornisce dati necessari allo svolgimento delle fasi dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici.
Il legislatore, al fine di consentire ad ANAC, alle Stazioni appaltanti nonché a tutti gli altri soggetti coinvolti di adattarsi a tale complesso sistema di trasmissione e ricezione di dati, ha previsto che tutte le norme relative alla digitalizzazione dei contratti pubblici - e, dunque, anche i relativi sistemi volti a realizzarla - acquisissero efficacia dall’1 gennaio 2024, ossia posticipatamente rispetto al complesso di norme del Codice, divenute invece applicabili a far data dall’1 luglio 2023.
Tra i principali sistemi a beneficio e servizio della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici vi è certamente il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (c.d. FVOE), confermato dal Nuovo Codice quale strumento per la “verifica dell'assenza delle cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 e per l'attestazione dei requisiti di cui all'articolo 103 per i soggetti esecutori di lavori pubblici, nonché dei dati e dei documenti relativi ai criteri di selezione requisiti di cui all'articolo 100”.
Tale sistema era già utilizzato a tal fine anche nella vigenza del (d.lgs. n. 50 del 2016), ma si presenta oggi in una veste totalmente rinnovata, proprio per poter essere gestito mediante l’interoperabilità.
A tal fine, con Delibera n. 582 del 13 dicembre 2023 l’ANAC ha adottato il comunicato relativo all’avvio del processo di digitalizzazione.
In quella sede, ANAC ha reso noto che, a partire dall’1.1.2024, sarebbero esistite (o per meglio dire, coesistite) due versioni di FVOE e, più precisamente, che:
Una prima fondamentale novità del FVOE 2.0 risiede proprio nella modalità di avvio del procedimento di verifica dei requisiti tramite il Fascicolo da parte della Stazione appaltante, che non avviene più mediante il PassOE prodotto in gara - non più dovuto -, ma esclusivamente attraverso l’autorizzazione concessa e rilasciata dall’Operatore economico.
In buona sostanza, la Stazione appaltante che intende controllare la sussistenza dei requisiti di partecipazione in capo ad un determinato operatore economico deve, oggi, richiedere a quest’ultimo la relativa autorizzazione, e, soltanto quando e se le verrà concessa, effettuare tali verifiche sui documenti ottenuti dagli Enti certificatori e dall’operatore economico stesso.
In merito, la Delibera n. 262 del 20 giugno 2023 adottata da ANAC al fine di disciplinarne il relativo funzionamento, ha espressamente previsto che il FVOE 2.0 consente alle Stazioni appaltanti e agli enti concedenti il controllo relativo ai requisiti di partecipazione generali e speciali sull’operatore economico, l’impresa ausiliaria e il subappaltatore autorizzato - sia in fase di gara, sia in fase di esecuzione del contratto - proprio per effetto dell’interoperabilità.
In particolare, attraverso il FVOE 2.0 la Stazione appaltante chiede direttamente alle Amministrazioni e agli Enti coinvolti il rilascio dei certificati ai fini della comprova del possesso dei requisiti di ordine generale previsti dagli artt. 94 e 95, d.lgs. n. 36 del 2023 (i.e. Procura della Repubblica, Agenzia delle Entrate, INPS, INAIL, Registro delle Imprese).
In base alla Delibera n. 262 del 20 giugno 2023, all’operatore economico spetta, in via residuale, esclusivamente il caricamento dei documenti a comprova dei requisiti speciali ex artt. 100 e 103 del Codice nonché dei dati e dei documenti non presenti nel FVOE che non sono già in possesso della stazione appaltante e che non possono essere dalla stessa acquisiti tramite interoperabilità.
Ciò trova conferma anche negli Allegati alla suddetta Delibera, nei quali ANAC ha individuato i dati e i documenti da acquisire nel FVOE relativamente a:
Dalla lettura complessiva di ciascuno dei suddetti Allegati, infatti, si evince chiaramente che la produzione dei documenti a carico dell’operatore economico è assolutamente residuale, rispetto a quella spettante agli Enti e Amministrazioni competenti.
In base alla Delibera ANAC n. 262 del 20 giugno 2023, l’Operatore economico dovrebbe inserire i riferimenti ai dati e ai documenti utili per la comprova dei requisiti nel Documento di gara Unico Europeo (c.d. DGUE) e il sistema, attraverso l’interoperabilità, dovrebbe permettere alla Stazione appaltante l’accesso ai dati e ai documenti indicati dall’operatore economico nel DGUE e reperibili dal FVOE.
Tale funzione di interoperabilità tra DGUE e FVOE non risulta, allo stato attuale, ancora attiva, stante il mancato rilascio, alla data odierna, di un modulario ufficiale di DGUE aggiornato al nuovo Codice, pertanto, finché non sarà resa disponibile, spetterà all’Operatore economico associare ciascun documento a comprova dei requisiti di partecipazione dichiarati in gara al FVOE.
A tal riguardo, la Delibera ANAC n. 262 del 20 giugno 2023 prevede all’art. 3.3, lett. f) che “sui documenti informatici inseriti dagli OE è apposta la firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata o, comunque, il documento è formato, previa identificazione informatica del suo autore, con modalità tali da garantirne la sicurezza, l’integrità e l’immodificabilità e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all'autore”.
In merito, si osserva che, attualmente, il sistema pare consentire il caricamento di file sottoscritti digitalmente nel solo formato PADES (estensione .pdf) e non anche CADES (estensione .p7m), rispetto alla quale viene riscontrato un “errore generico”, che ne impedisce il relativo upload.
Ad ogni modo, il sistema accetta il caricamento di documenti anche non firmati digitalmente, in quanto lo stesso avviene “previa identificazione informatica del suo autore”; circostanza, questa, che ne garantisce “la sicurezza, l’integrità e l’immodificabilità e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all'autore”.
Difatti, un’altra novità del FVOE 2.0 riguarda la modalità di login, consentita, non più tramite le credenziali necessarie ad accedere ai servizi ANAC, ma esclusivamente “mediante gli strumenti previsti dalla normativa vigente con il livello di autenticazione idoneo rispetto alla specifica documentazione oggetto di accesso” (art. 5.1 Delibera ANAC n. 262 del 20 giugno 2023).
Più precisamente, i soggetti abilitati, previa registrazione al servizio, possono accedere al FVOE 2.0 mediante Sistema Pubblico di Identità Digitale (c.d. SPID), Carta di Identità Elettronica (c.d. CIE), Electronic IDentification Authentication and Signature (c.d. eIDAS) e Carta Nazionale dei Servizi (c.d. CNS).
Alla luce di ciò, il soggetto che intenda operare sul FVOE, pur dovendo essere registrato e possedere un profilo abilitato ai servizi di ANAC, può accedervi attraverso un sistema di identità digitale con un livello di garanzia LoA almeno pari a 3.
Tra questi, pare opportuno rilevare che le tipologie di SPID con le quali si può accedere al FVOE 2.0 sono:
Lo SPID, alla pari degli altri sistemi di identificazione digitale, comporta un’identificazione certa del soggetto che intende accedere al FVOE 2.0, consentendo, dunque, di ritenere che i documenti dallo stesso caricatoi sul Fascicolo siano a lui stesso riconducibili, anche qualora non fossero sottoscritti digitalmente.
In merito al caricamento dei documenti da parte dell’operatore economico, occorre, poi, osservare come il sistema, attualmente, limiti la scelta in merito alla tipologia di documento, alla sola categoria “00899 - documento generico OE”, come emerge dalla sottostante schermata:
Nell’attesa che tale criticità venga superata e risolta dall’ANAC, si segnala l’importanza di indicare in maniera precisa e accurata i dettagli di ciascun documento da caricare e, più precisamente:
Solo in tal modo, l’operatore economico, in fase di consultazione della sezione “i tuoi documenti” del FVOE 2.0, potrà riconoscere e distinguere i documenti caricati, circostanza, questa, fondamentale anche in vista della relativa associazione al Fascicolo che, come detto, avverrà soltanto quando e qualora la Stazione appaltante ne dovesse far richiesta.
Merita, infine, di essere in questa sede citata un’ulteriore novità del FVOE 2.0, seppur, allo stato attuale, rimasta ancora priva di attuazione, rappresentata dalla funzione che consente “il riuso da parte delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti dell’esito delle verifiche effettuate sulle singole certificazioni già utilizzate nell’ambito di diverse procedure di affidamento in cui il concorrente sia risultato aggiudicatario o subappaltatore autorizzato, nel limite di validità temporale” dei documenti stessi, che in merito alle certificazioni riguardanti i requisiti di carattere generale è stabilita convenzionalmente in 120 giorni, salvo non diversamente previsto.
In pratica, gli operatori economici aggiudicatari e i subappaltatori autorizzati, per i quali è stata eseguita con esito positivo la verifica di tutti i requisiti di partecipazione in occasione di una procedura di affidamento, sono inseriti nella Lista degli operatori economici verificati per 120 giorni.
Durante tale periodo, le Stazioni appaltanti e gli enti concedenti, per lo svolgimento delle verifiche sugli operatori presenti nella Lista degli operatori economici verificati, salvo che decidano di ripetere la verifica dei requisiti, potranno scegliere di avvalersi dell’esito delle verifiche effettuate sulle singole certificazioni già utilizzate da altre stazioni appaltanti ed enti concedenti nell’ambito di diverse procedure di affidamento, laddove non siano intervenute variazioni dei soggetti di cui all’art. 94, comma 3 del Codice.
Alla luce di quanto sinora illustrato, in attesa della completa operatività e attuazione delle funzioni previste dalla relativa Delibera di indizione, le novità del FVOE 2.0 rispetto alla precedente versione appaiono di tutta evidenza, dovendosi certamente riconoscere la semplificazione realizzata dal nuovo sistema per effetto dell’interoperabilità prescritta dal Legislatore del Nuovo Codice dei Contratti pubblici.
Avv. Mariateresa Badolato, Studio Legale Zoppellari e Associati
