Il D.lgs. n. 50/2016 (di seguito “Codice”), nella sua formulazione originaria, poneva un generalizzato divieto di appalto integrato, consistente nell’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori, salvo determinati casi in cui era possibile farvi ricorso.
Con il tempo, il Legislatore, nell’ottica di realizzare tempestivamente gli interventi connessi al PNRR o comunque finanziati con i fondi europei, è intervenuto a modificare questa originaria impostazione, derogando all’iniziale limitazione.
La normativa di riferimento è quella di cui all’art. 59, comma 1, terzo e quarto periodo, comma 1-bis e comma 1-ter del Codice.
L’art. 59, comma 1, terzo periodo, fa salvo quanto previsto dal comma 1-bis e stabilisce che gli appalti di lavori sono affidati ponendo a base di gara il progetto esecutivo predisposto dalla Stazione Appaltante, il cui contenuto garantisce la rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità predeterminati e il rispetto dei tempi e dei costi previsti.
Il quarto periodo, dello stesso comma 1, dell’art. 59, pone espressamente il divieto di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori ad esclusione di determinati casi (affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità, locazione finanziaria, opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’art. 1, comma 2, lett. e)).
Infine, il comma 1-bis ammette la possibilità per le Stazioni Appaltanti di ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori sulla base del progetto definitivo predisposto dall’Amministrazione aggiudicatrice nel caso in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori.
La sussistenza di tale condizione che legittima il ricorso all’appalto integrato deve risultare da un’esplicita motivazione inserita nella determina a contrarre (comma 1-ter).
La determina deve illustrare non solo la prevalenza degli elementi innovativi, ma anche l’incidenza sui termini di realizzazione delle opere, che il ricorso all’appalto integrato consentirebbe di ottimizzare.
Pertanto, è stata espressamente ammessa la deroga al divieto di appalto integrato tenuto conto dell’oggetto del contratto.
L’appalto integrato si caratterizza per il contributo di idee nelle soluzioni progettuali da parte dell’appaltatore. Tuttavia, tale contributo deve avvenire nel rispetto dei profili strutturali e morfologici dell’opera pubblica, delineata nelle linee essenziali nel progetto preliminare posto a base di gara.
Pertanto, il progetto esecutivo predisposto dall’appaltatore non deve costituire un aliud, cioè un progetto differente, rispetto a quello posto a base di gara (cfr. Cons. St., Sez, V, n. 5388/2018).
Tuttavia, si è soliti distinguere l’appalto integrato “semplice” da quello “complesso”.
In entrambi i casi il contratto ha ad oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori, ma la differenza è rappresentata dal fatto che nell’appalto integrato c.d. "complesso" il progetto definitivo viene presentato in sede di offerta.
Il D.L. c.d. Sblocca cantieri (D.L. n. 32/2019) ha sospeso il divieto di appalto integrato fino al 30 giugno 2023 (per effetto delle varie proroghe intervenute) al fine di rilanciare gli investimenti pubblici e facilitare l’apertura dei cantieri per la realizzazione delle opere pubbliche (art. 1, comma 1, lett. b) del D.L. n. 32/2019, convertito con modificazioni dalla L. n. 55/2019).
Successivamente, l’art. 48, comma 5, del Decreto c.d. Semplificazioni bis (D.L. n. 77/21, come convertito dalla legge. n. 108/2021), per gli appalti di lavori finanziati con i fondi del PNRR e del PNC, ha previsto la possibilità di bandire un appalto integrato di progettazione ed esecuzione lavori ponendo a base di gara il progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE).
L’affidamento può avvenire mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta, ovvero, mediante offerte aventi ad oggetto la realizzazione del progetto definitivo, del progetto esecutivo e il prezzo.
Tale specifica disciplina si distingue da quella precedente soprattutto per la maggior estensione applicativa dell’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione delle opere, potendo l’appalto di lavori essere affidato sulla base di un semplice progetto di fattibilità tecnica ed economica.
Tuttavia, come chiarito recentemente dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili – MIMS, a seguito di un quesito posto da un’Amministrazione, l’appalto integrato contemplato dalla suddetta disposizione, ha carattere speciale e derogatorio, e come tale non consente interpretazioni estensive.
Pertanto, solo per le procedure finanziate dal PNRR e PNC risulta ammessa (anche) la possibilità di affidare la progettazione e l’esecuzione dei relativi lavori sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica, essendo espressamente circoscritto alle sole “procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea”.
L’obiettivo – è evidente- è quello di coprire i ritardi delle stazioni appaltanti sui progetti del PNRR e di realizzare una procedura più accelerata per le cd. ‘grandi opere’ ad esso connesse.
Infatti, il progetto di fattibilità tecnica ed economica, sulla cui base si avvia la procedura di appalto integrato, rappresenta un livello di progettazione al cui interno vengono indicate tutte le informazioni necessarie per definire le caratteristiche salienti delle opere pubbliche da progettare e realizzare.
Al fine di facilitare questo tipo di affidamento, il MIMS ha pubblicato sul proprio sito le “linee guida” per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica.
Avv. Daniele Bracci - Studio Legale Piselli&Partners
